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《浙江省海洋与渔业行政处罚裁量基准》解读

来源:   发布时间: 2018年01月29日

文章来源:宁夏农牧厅渔业渔政管理局      一、基准修订的背景

  裁量基准不是创设,而是在法定的处罚种类和幅度内作全省统一的规范细化。浙江省海洋与渔业局曾于201511月制订《浙江省海洋与渔业行政处罚裁量基准(试行)》,报经省法制办备案审查,自20161月起试行。近两年来,全省依据该试行基准作出的行政处罚4600余件,浙江省海洋与渔业局未收到过管理相对人对该基准提出的质疑,各地执法机构反映该基准较好地兼顾了合法性、合理性和可操作性,未发现重大问题,对促进严格、规范、公正、阳光执法起到了积极作用。但是,试行的规范性文件有效期一般不宜超过两年,与法律法规废改立对应的处罚裁量需要随之调整,此外基层执法实践中反映少数处罚裁量可以进一步优化。因此,在维持试行基准内容总体稳定的情况下,有必要将其修订并升格为正式版本。

  二、修订的主要内容

  (一)因法律法规废改立而调整的处罚裁量项

  1、删减部分:删除《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》所涉及的各处罚裁量(5),唯独保留第00655项(外国人未经批准在中国境内对国家重点保护野生动物进行科学考察、标本采集、拍摄电影、录像),这是因为新修订的《中华人民共和国野生动物保护法》设立了罚则,并且涵盖了水生野生动物保护各个环节,唯独对外国人相关活动虽有规定但无处罚项;删除《浙江省食用农产品安全管理办法》所涉及的全部处罚裁量(4项),该规章已经废止;删除原《中华人民共和国无线电管理条例》所涉及的1项处罚裁量,修订后的条例未规定渔业部门该处罚权限。

  2、增添部分:新增修订后的《中华人民共和国野生动物保护法》涉及的20个处罚裁量项;新增2017年生效的《浙江省农产品质量安全规定》涉及的7个处罚裁量项;新增修订后的《浙江省大气污染防治条例》涉及的1个处罚裁量项。

  3、修改部分:从原00717项拆分出00717001处罚裁量项(海洋工程建设项目不符合全国海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准;或者建设项目开工前未编制海洋环境影响报告书(表)或未报海洋行政主管部门审查批),因修订后的《中华人民共和国海洋环境保护法》由按数额罚款变更为按比例罚款;修改因《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等修订而引起的法条序号、文字表述等10处不太重要的处罚裁量项表述。

  (二)优化原有处罚裁量项

  1、修改第00636处罚裁量项(未依法取得捕捞许可证擅自进行捕捞):对其中捕捞辅助船擅自进行海洋捕捞的,原规定须没收渔船,改为“捕捞辅助船擅自进行海洋捕捞,在20146月之后被第二次查获的,须没收渔船”,理由后述。

  2、修改第00650处罚裁量项(向禁渔期内违禁作业的渔船供油、供冰或者代冻、收购、销售、转载违禁渔获物):其他不变,但对“海洋涉渔”的罚款下限由1万元降低到0.5万元。理由:沿海伏休期农贸市场渔政检查已成为常态,对零售摊点为数不多的违禁渔获,罚款1万元起点偏高反而难以执行,降低罚款起点更利于拓展市场环节的处罚。

  3、修改第00634处罚裁量项(违反关于禁渔期的规定进行捕捞、或使用禁用渔具、渔法捕捞):对其中跨界进入浙江省海域并违反此项的省外渔船,罚款须按本档船舶长度罚款的顶格执行。

  4、修改对非法捕捞相关处罚裁量项中刑事立案标准的说明:对海洋非法捕捞案件中作为刑事立案要件之一的渔获物数量和价值,由原先的“2000公斤以上或价值2万元以上”修改为“1万公斤以上或价值10万元以上”。理由:对海洋非法捕捞刑事立案标准,20168月生效的《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定(二)》已经取代《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定()》(公通字[2008)]36号)。

  5、修改00612处罚裁量项(未取得海洋倾倒许可证向海洋倾倒废弃物)和00617处罚裁量项(不按照许可证的规定倾倒,或者向已经封闭的倾倒区倾倒废弃物):增设特别规定,不论运载工具吨位,向海洋倾倒有毒、有害、放射性、惰性无机地质材料等废弃物的,应视为严重阶次。

  6、此外,修改原裁量基准表述中法律款项缺失、错别字等失误25处,同时对海监部分的处罚裁量项顺序,按照执法查处领域的逻辑顺序,兼顾法律法规的优先顺序进行重新排序,从而方便执法机构查找适用。

  三、需要重点说明的问题

  1、环境影响报告书未经核准而擅自开建海洋工程项目的处罚问题。修订前的《海洋环境保护法》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》对此项违法的处罚规定一致,即责令其停止施工,并处5万元~20万元罚款。但是,201611月修订的《海洋环境保护法》将此项违法罚款修改为“处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款”(见新拆分的00717001项),而根据20173月《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修改的《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》仍规定此项罚款为5万元~20万元(见00717项),两者间有较大差异。前者法律阶次高,后者时间晚且为专业法规,考虑到浙江省海洋与渔业局不宜对这一冲突直接作出判断,兼之一些市县认为后者具有一定的操作合理性,故新基准中暂同时列出该两个处罚裁量项,待今后国家相关部门明确后再作定论。

  2、海洋非法捕捞的捕捞辅助船的没收问题。一些沿海市县提出,渔运船持有“捕捞辅助船许可证”,且经过检验和登记,情节上略轻于“三无”渔船,没收操作上也有一定难度,是否可以区分对待。这一建议有一定的合理性,但同时考虑到对非法捕捞的渔运船不设定刚性的没收措施,又恐怕引起反弹回潮,会严重影响“一打三整治”的基石,故新基准采取分梯度对待:即“捕捞辅助船擅自进行海洋捕捞,在20146月后(“一打三整治” 启动后)被第二次查获的,须没收渔船。需要注意的是,第二次查获须没收渔船,不意味着第一次查获就不能没收渔船,对部分情节严重的,执法机关有权依法、合理作出处罚裁量,包括没收渔船。

  3、对部分市县提出的修改意见未予采纳问题。(1)一些沿海市县要求将00637项(违反捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行捕捞)中,“内陆渔船进入海洋捕捞应视为严重阶次并应予吊销捕捞许可证”的表述删除,考虑到删除后可能导致内陆渔船因违法成本低而大批进入海洋捕捞,故未予采纳。(2)一些市县要求将00634项(使用电鱼、炸鱼方法;使用禁用渔具进行捕捞)的罚款下限降低到200元以下,目的是便于内陆水域电捕处罚后的罚款执行,基于在“五水共治”的大背景下,过低处罚社会舆论难以接受,并且会导致地区间处罚宽严明显不平衡,故未予采纳。(3)对渔船违章搭客,除已有的00962处罚裁量项(适用《省渔港渔业船舶管理条例》)之外,个别内陆市县要求增加依据《中华人民共和国渔业港航监督行政处罚规定》的处罚裁量项,理由是后者对违章搭客载货也有处罚规定,且罚款从200元起步容易执行。考虑到省条例阶次高于农业部规章且时间晚于后者,兼之违章搭客有较大风险且牵涉到社会人群,罚款按省条例规定从2000元起步具有合理性,故未予增设《中华人民共和国渔业港航监督行政处罚规定》相关处罚裁量项。

  综上所述,新裁量基准已较全面吸收各方面意见,并尽可能弥补了试行版本的缺陷和少量失误,兼顾了合法性、合理性和可操作性。新裁量基准共涉及34部涉渔涉海法律法规规章,155项行政处罚权力,为便于基层执法操作,拆分为254个处罚裁量项。海洋与渔业行政处罚裁量基准调整是一个动态过程,今后随法律法规和处罚权力事项的变动,以及政策形势的新要求,仍会及时动态调整。

  四、解读机关及解读人

  解读机关:浙江省海洋与渔业局。

  解读人:吴建新 联系电话:0571-88007166

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